报告精读 | 法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2018）

2019年4月21日，中国政法大学法治政府研究院、中国法学会行政法学研究会在京举办《法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2018）》发布会。

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《中国法治政府发展报告》以每年度与法治政府相关的重大事项为主题，以客观科学的数据分析为依据，系统描述、报告我国法治政府年度建设的真实面貌，为法治政府的相关理论研究提供了宝贵的宏观资料。该报告与当前的法治建设实践联系密切，2018年全国各级政府积极努力，守正创新，依法行政与法治政府工作取得了一系列的重大成就，自贸区法治政府建设、教育、食品安全领域亮点纷呈，互联网人工智能新科技领域先行先试稳步跟进，本次法治政府报告对这些亮点、难点问题都进行了深入的研究，与当前法治实践紧密相连。

《法治政府蓝皮书：中国法治政府发展报告（2018）》，分为“总报告”和“专题报告”两个部分。报告系统回顾了我国2018年法治政府建设理论和实践的发展，对党和国家机构改革、营商环境法治化、政府与社会资本合作、法律及人工智能、互联网法治、地方法治政府发展、部门行政法、行政争议解决等行政法治的热点问题进行了深入剖析，并对2018年法治政府建设立法、司法解释和典型案例进行了评述，体现了报告在法治政府建设中的回顾、记录、评述、分析功能。该报告具有历史和现实两重意义，既是我国法治政府建设的记录者，也是实践发展的推动者。

蓝皮书指出，2018年的党和国家机构改革是在新时代历史条件下进行的系统性、整体性、重构性的变革，呈现出许多鲜明的特征。本轮改革注重加强顶层设计，整合类似职能，发挥中央和地方两个积极性，机构改革的过程坚持了法治化思维，在党政关系、部门职能整合、机构编制等方面发展了行政组织法律制度，也为行政法学提出了许多亟待研究的课题。在未来，我国行政组织法可能在完善行政组织基本法、修订行政管理法、重构机构编制法和央地关系法治化等方面取得进展。

蓝皮书指出，近些年来，自贸区在投资管理、现代商事登记、事中事后监管、法治环境建设等方面通过制度创新取得了长足进步，成为法治政府建设的排头兵和先行者。自贸区与非自贸区相比，在法律适用、投资准入、行政审批、监管手段等方面存在着差异；而自贸区之间相比，则存在行政审批和监管改革力度、知识产权保护强度、管理权限下放深度的差异。要进一步提高自贸区法治建设水平，需要赋予自贸区在法律暂停实施方面更大的主动权，通过更有效的备案审查制度确保自贸区规则创制的合法性，建立更加高效便捷的纠纷解决机制，加强对自贸区规则实施效果的第三方评估。

蓝皮书指出，随着现代国家职能的扩张、给付行政理念的深入，越来越多的行政管理目标通过行政主体与行政相对人间签订政府合同的方式实现。近年来，为了规范政府合同的缔结与履行，更好地维护公共利益，我国许多城市建立起地方政府合同审查制度。这些制度在防范风险、化解纠纷方面发挥了重要作用，但也存在着规范效力层级过低、基础概念界定不清、重事前审查轻事后管理等问题，应当从完善合法性审查机制、增强履约管理、加大资金及人员投入等方面着手解决，逐步实现政府合同管理的规范化、信息化。

蓝皮书指出，人工智能治理的引入有助于辅助政府决策，改进行政许可活动。人工智能在行政执法中的应用，有助于分配执法资源、查明事实和规范裁量权的行使，进而提高风险防控的精确性、打击违法行为的实效性，提高行政执法的个案公正。但仍需防范算法风险，防范对裁量权的侵蚀，警惕政府治理被掌控于商业巨头之手。应给予相对人以选择权与拒绝权、知情权，通过告知与送达、说明理由等制度设计，保障相对人的程序性权利。

蓝皮书指出，为规制自动驾驶道路测试，工信部、公安部、交通运输部联合印发了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，北京、上海等多个省市出台了地方自动驾驶汽车道路测试管理规范。从当前实践来看，自动驾驶事务对传统行政规制结构提出了一定的挑战。各地通过建立联席小组等方式来应对规制事务的复杂性，通过引入专家组和第三方机构来解决规制事务专业性和规制资源的有限性问题，通过规制沟通来应对规制对象的变化发展。未来还应进一步调和多元规制目标，统一规制标准，明确专家组和第三方机构的参与规则，逐步建立多元规制体系。

蓝皮书指出，目前2/3的互联网领域行政许可是通过部门规章和规范性文件的形式进行设定，涉嫌违反《行政许可法》第14、15条；目前已发布网约车细则的245个城市中，要求网约车驾驶员具有本市户籍或者居住证的有202个城市，占比高达83.26%，其中要求网约车驾驶员必须具有本市户籍的城市共有10个，分别是北京、上海、天津、三明、平凉、商丘、驻马店、丹东、赤峰、通化；对从事网约车业务的新能源车的轴距做出限制的城市共有161个，占比65.71%，这些地方性法规都不当设置了网约车行政许可的条件，涉嫌违反《行政许可法》第15、16条。为了促进我国互联网经济发展和社会进步，适应互联网发展的规律，有必要修改《行政许可法》，赋予部门规章可以临时性设定互联网行政许可的权限；同时维护法制统一，清理违反上位法的地方性立法。

蓝皮书指出，2018年，北京市重点领域立法不断推进,“放管服”改革和行政管理体制改革不断深化，多元化纠纷解决等社会治理机制不断健全，行政法治建设从形式走向实质，从粗放走向精细。北京的行政法治建设既体现了贯彻落实中央关于依法治国战略部署的积极主动，又体现了立足首都实际的高度自觉。特别是在力推行政执法规范和效能建设以及探索基层社会治理新模式方面开展了比较务实的探索，在行政执法信息服务平台建设和推进“街乡吹哨、部门报到”改革两个方面走在全国前列。但仍需看到，面对城市管理、社会治理出现的新形势、新问题，北京行政法治承载的任务依然繁重，面临的形势依旧复杂，有必要坚持首善标准，统筹兼顾，通过体制机制创新，进一步提高有关地方立法与城市精细化治理的契合度、着力提升行政执法效能和执行力，并积极回应社会公众的行政法治需求，促进北京行政法治建设不断提质增效。

蓝皮书认为，社会保障行政法治应指导、约束和回应社会保障制度的实践，2018年社会保障行政法治的发展体现在以下三个方面：一是通过社会保障纵向和横向权力的合理配置，追求社会保障行政法治组织基础的科学性；二是通过政府直接给付、购买公共服务和PPP模式等公私协作方式，提升社会保障行政法治实现方式的多样性；三是通过预防控制导向、服务效果导向以及惩戒行为导向等多层次的监管手段，确保社会保障行政法治目标的实效性。

蓝皮书指出，新一轮公共应急管理体制改革启动至今恰好一周年，体制改革产生了公共应急领域的一系列法律问题，比较重要的有四个方面。第一，应急体制改革要到位，还需要法律保障，比如地方的机构改革还在讨价还价，应急管理部门和自然资源、林草等部门的灾害防治职能还没有厘清，综合性应急救援队伍人员的退出机制尚无良方。第二，产业转移导致了安全生产领域监管需求和监管能力及监管意愿之间的结构性失衡问题，需要在管理体制和管理措施上寻求创新，可以考虑在该领域引入行政公益诉讼。第三，应急管理领域正在开展放管服改革和执法改革，但是应急管理所要求的关口前移和放管服所要求的监管环节后移之间存在矛盾，另外机构改革后存在一个部门内多头执法的问题也需要解决。第四，自然灾害防治职能的整合需要一部综合性的法律来提供保障，对立法的定位和空间、基本原则等问题都需要深入研究，尽快提出可行思路。

蓝皮书指出，2018年我国食品安全领域的行政法治建设继续取得了长足进步，具体体现在立法保障体系的完善，强化食品安全社会共治等主要制度建设，食品安全责任人约谈等特色制度建设与深入推进食品安全监管体制机制改革等实践动向四个方面。但也暴露出一系列问题，如监管体制尚未达到统一权威的程度、食品安全风险治理体系和治理能力建设不足、社会共治格局有待加强等等。因此，有必要继续深化食品安全领域监管体制改革，积极完善落实食品安全责任制，关注重点、特色、新兴食品安全问题并持续推进社会共治。

蓝皮书认为，作为数字经济典型范式的电子商务经济，近些年在我国得到了跨越式发展。2019年1月1日生效的《中华人民共和国电子商务法》使我国电子商务监管的行政法治迈入新阶段。尽管我国电子商务经济取得了巨大成绩，但电子商务经济地区发展不平衡明显、数据安全问题频发、市场竞争无序仍存在、线上销售假冒伪劣产品屡禁不止。电子商务监管存在监管权限界定不清、监管标准相对模糊、事中事后监管措施不足、监管信息化程度不高、监管手段相对滞后、跨境电子商务监管不到位等不足。为了促进电子商务良性快速发展，应当进一步健全电子商务监管的法律体系，尽早出台《个人信息保护法》《数据安全法》等法律，不断优化监管体制、创新政府监管方式、提升智能化监管水平、完善电子商务信用认证体系。

蓝皮书认为，当前我国行政复议双被告制度的预期目标未能实现，亟需变革。通过梳理北京、上海等十个地方有关复议受理案件数量、复议维持率和纠错率的数据，课题组认为，“双被告”制度不仅未能有效提升复议案件质量，还在一定程度上引发了新的制度陷阱，可能在实践中导致复议机关定位“自相矛盾”、程序空转背离 “成本-收益”的基本要求、从“维持会”转为“驳回会”、配套制度冲击法治政府建设基本理论等困境，这在很大程度上减损了复议制度的权威性和公信力。行政复议化解行政争议主渠道功能的实现，应当且只能从复议自身的改革入手，从复议的体制、机制和制度层面的改革以保障其发挥出化解行政争议的天然优势。此外，行政复议与行政诉讼一样，均为现代法治国家化解行政争议的重要机制，行政复议和行政诉讼在化解争议方面应当各有分工且各有优势，如何从打造化解行政争议法治体系的视角，建立复议和诉讼之间的良性互动关系，让这两种重要的解纷机制既能够发挥自身优势，又得以相互助力，让每一个争议都能在法治轨道上得到实质性化解，通过诉讼既强化复议的优势又弥补复议的劣势，从而形成将复议打造成为化解行政争议的过滤器、行政诉讼作为化解行政争议最后一道防线的互补互洽的新格局，这应当成为当前建立复议和诉讼良性互动关系的正途。

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